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国会证词:针对政府问责局(GAO)对政府支持银行控股公司研究报告的检验

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一、摘要

1、美国政府问责局(Government Accountability Office,GAO)的报告“政府对银行控股公司的支持:限制未来支持的法令变化尚未完全实现”(GAO-14-18)提供了在2007年10月金融危机期间有关部门对大型银行控制公司所提供多方面支持的细节。随后出台的降低金融系统风险的各种关键措施执行速度都很慢,这也证明了问责局是正确的。很显然在经历了上世纪30年代以来最严重危机的五年之后,监管机构仍然没有做出多少举措。

2、美国政府问责局的报告清楚地表明,在美国,一些最大的银行控制公司(和其他大型金融机构)面临非常大的(由于受公司的规模和宏观经济的影响)流动性和偿付能力问题,政府部门对这些企业提供了超过一定比例的支持。

3、然而在提到未来可能的政策时我们应考虑到报告中有七个突出的局限性问题:

1)没有充分考虑到风险调整后的回报。在提到“美联储和联邦存款保险公司提供的所有支持都通过利息方式偿还”时,问责局似乎重新审视了美联储和财政部的地位。但是把这样的支持作为一个投资时还应考虑所涉及的风险。例如,我们有理由提问,在如此大量的资金和风险调整的基础上,私营部门要如何做出保障,提供给大型银行的有效补贴是什么?

2)没有考虑到由联邦储备系统提供的全部支持(包括在危机高峰期允许一些金融领域公司转为银行控制公司)带来的美元价值。

3)货币政策已潜移默化为一种以很低的利率从储蓄者获取贷款、并将财富转移给金融中介的机制。

4)政府支持经济的方法还包括向背负着抵押贷款的家庭发放“流动资金贷款”。对于政府来说,不是对那些被给予了大型金融机构贷款后经历资产价值回升和下跌的房主进行足够援助,而是直接予以银行支持,这是成本更低的方法吗?

5)没有全面探索间接的对外资银行的官方支持(例如,通过确保AIG全额赔付对手方),是否在一定程度上帮助了美国金融业。

6)没有对危机带来的财政成本进行整合分析,即收入损失和其他方面的影响造成的政府债务的增加。因此,问责局的报告应该被解读为测算用来帮助大型金融机构“直接”干预成本,而不是有关部门所提供给下行保险纳税人的全部费用。

7)也许最令人担忧的是对未来分析的有效性,问责局似乎是平等地看待所有“专家”的观点,而不考虑这些观点是否是由那些大型银行的职工承担的。如果问责局不能从复杂的游说中整理出思路,那么对大型银行大量隐性补贴现值的后续报告可能没有什么价值。这将对美国政府问责局、国会和行政部门(包括美联储)造成巨大的负面声誉效应。

4、了解深层次金融问题引起经济衰退带来的全部财政影响。让我们来看看国会预算办公室的基线预测随着时间的变化。2008年1月,国会预算办公室预计,私有部门手中政府总债务的数目是,2018年降到5.1万亿美元(相当于GDP的百分之23)。到了2010年1月,国会预算办公室预测,未来八年的债务将上升到13.7万亿美元(超过GDP的百分之65)——这中间有8.6万亿美元的区别。因此,从整体上看,这些国会预算办公室的预测意味着与国内生产总值相关联的债务将比预期高出50个百分点,这也是此次危机造成的一个直接结果。

5、大型金融公司过度承担风险,这些大型公司包括但不限于美国银行控股公司。这是2008年之前全球信贷繁荣和美国以及全世界在雷曼兄弟破产后经历的极其严重的经济危机的一个核心要素。

6、救助和各种形式的保护扩展到债权人,股东、大型银行控股公司的高管和在危机期间被允许成为银行控股公司的非银行,证实了这些公司当中已有些机构存在系统性风险。在2008的秋天,高层官员终于相信,这些企业继续拖欠债务甚至破产将会恶化全球危机并损害美国实体经济。

7、随后采取的措施,包括Dodd-Frank金融改革立法和监管机构的动作,都是为了降低系统性风险,并结束“太大而不能倒闭”的现象。不幸的是,问责局指出,即使在多德-弗兰克的框架下,我们也只能看到非常小的进步。

8、这篇证词下面的内容预估了不仅仅是Dodd-Frank框架之内应该做的事。具体地说,在过去的十年里,我们得出的结论包括:

1)要求所有破产的金融机构进入破产程序、同时不提供任何形式的政府支持,这很吸引人,但在目前的规模、工作范围和国际大型金融机构的复杂性下,是不可能起作用的。改变破产法是不可能给处在危机中的金融系统提供稳定性的——稳定性的要求将再次需要官方部门介入融资。

2)通过单一入口点(Single Point of Entry)的方式,联邦储蓄保险公司在银行问题上取得了一些进展。在某些情况下这可能是有益的,但由于跨境合作的困难,联邦存款保险公司还是可能会面临严重的问题。

3)到目前为止,监管者对Dodd-Frank的规定只有非常狭隘的解释。这个法规的意图原本是让各金融机构在当前规定的范围内破产,避免影响世界经济的稳定。这个方法已经在美国很多中小金融机构上使用,问题是那些最大的银行。

4)合符逻辑的要求是要求这些大银行必须控制其规模,对其非存款负债规模控制在GDP的百分之一。有一些令人鼓舞的迹象表明,美联储正在朝这个方向努力,但显著的变化仍然是冰川一角。

二、关于破产问题

简单地说,我们永远不对濒临破产的金融公司提供支持;所有这些公司必须经历破产,正如非金融公司一样,这似乎是鼓动人心的。这是Dodd-Frank I的内容。

不幸的是,在目前的规模、工作范围和国际大型金融机构的复杂性下,这种威胁是不可信的,因为规定和现实很可能不符合“时间一致性(time consistent)”。今天所做的承诺因为在严重的危机情况无法想象的后果而不可能实施,因此政府会寻求包括某种形式的援助在内的其他办法。

这一点显然超出了2013年12月11日联邦储蓄保险公司系统决策咨询委员会(Systemic Resolution Advisory Committee)一个公开会议上提出的合理怀疑。将破产作为可行选择理论的支持者也承认,这将需要大量新的立法,意味着政府的支持(或是能合理视为对破产公司及其利益相关者的一种“救市”)将成为一个重要的组成部分。

换句话说,就任何会阻碍政府金融救助的现有法律和任何潜在版本的“14章”而言,大型金融机构的倒闭将意味着全球市场的灾难(正如发生在雷曼兄弟破产以后的)。

支持公司破产倒闭的支持者也承认,需要以“有序”的方式处理公司倒闭——换言之,就是不引起全球恐慌——那么,处理破产的法官(或某种形式的一个法庭指定的受托人)将需要大量的信贷支持。

但谁能提供稳定的信贷总量,尤其是在系统紧张或是存在潜在恐慌的时刻?唯一可能的信贷来源就是是美国政府、财政部或者联邦储备委员会。

在当前的立法下,提供这些资金给一个特定公司将是非法的。从政治层面来看,这也是非常尴尬的。我们都记得在2008年9月国会被要求配合财政部(起初并没有任何责任)而拨出7000亿美元的不良资产救助计划基金所招致的怨言。因此我们要在破产法官(或受托人)的监督下进行基金活动,例如关于决定是否保持目前的管理。那么这在政治上应该如何操作?

有一种说法是这些政府贷款是“安全”的,因为政府绝对不会损失它们的本金。但这种说法是不合理的。有时候,如果不良资产充分反弹为危机前的价值时,政府的紧急财政支持能得到一个丰厚的风险调整后的回报。然而更多的时候,政府最终只是提供了一份丰厚的补贴。

从很大程度上来说,在目前的规模和复杂水平下,破产的做法对大型银行不起作用。同时,在现行法律下,破产也不是一个可行的选择。重要的是,针对大型复杂的金融机构的破产中增加补贴的法律改进中,通过这项法律也是不可能的。

通过立法建立一种新型的救助方法来解决这个问题显然是不现实的。

众所周知在现行法律下,联邦储备应该带头迫使银行业巨头缩小规模进行简化。

这些做法的法律规定是明确的。2010年的Dodd-Frank金融改革法案165条款规定,大型非银行金融公司和大型银行需要创建和更新“面临财务困境或失败时做出快速、有序的应对方案的计划。”这个计划中被称为“生前遗嘱(living will)”的设计,能够解释公司应该如何走破产程序(比如第11章债务重组法或者破产法。第7章的清算法)从而避免造成像雷曼兄弟破产后发生的类似的附带损害。

这种破产方法没有涉及任何政府支持。由破产法官监督债权人的行为,它被认为对大型金融公司也是有效的。这意味着存在的股东就被“清除”了——股权价值被降低为0。

有关“生前遗嘱”的全部细节都是保密的,仅向公司和监管机构公开。(由希拉·贝尔主持的系统风险理事会呼吁加强重要细节的披露。我是委员会成员。)

十二月举行的在联邦存款保险公司的讨论会议,阐述了这种方法无论是从破产程序还是解决方法角度都是不可靠的,因为由于跨国经营和连锁网状活动,大型银行是极其复杂的。

当一个法律实体倒闭,就会导致交叉违约,资产被世界各地不同的管理部门没收,金融机构和利益相关者将会对“那些机构支付多少钱”感到非常困惑。当任何一个银行业巨头开始走下坡路,其他银行肯定会处于强烈的市场压力下,一方面因为他们的资产价值缩水,另一方面因为恐慌会蔓延,这就是危机如何成为“系统性危机”。

所有的这些影响由于这些公司的高度杠杆化而加剧恶化,大部分的债务结构十分复杂(其中包括衍生工具)。破产专家在联邦存款保险公司的会议上以充分的细节强调了这些观点。

那么,带来的影响到底有哪些?Dodd-Frank具体指明了,如果非银行金融公司在董事会或上文所述的银行持股公司的监督下,提出的解决方案不可靠或是不利于进行有序的公司决议时会产生什么后果。

跨国界问题将因为全球大型金融公司目前的破产结构而成为一个不可逾越的障碍。他们也可能对试图通过联邦存款保险公司首选的单一入口点方法产生影响。

我们不无理由相信,在Dodd-Frank法案第165节的规定下,美联储和联邦存款保险公司可以共同施加更严格的资本、杠杆和流动性要求,或限制增长、活动、公司业务以及附属公司业务,直到该公司重新提交一个计划来进行救济。

公司可能还被需要“剥离某些由董事会和公司确定的资产或者业务,以得到一个有序的解决方法。”

大型银行的反驳会是,“我们可以跳过破产直接进入第二阶段,”第二阶段允许联邦存款保险公司介入,负责处置金融公司倒闭。但是不尽人意的是,第二阶段的处理方法(Dodd-Frank提出的)只是在破产程序走不通或者受到系统威胁时,才作为一个备选方案。

如果我们预期到破产计划不能进行——这几乎是肯定的,那么法令的影响是没有争议的。既然美联储和联邦存款保险公司必须给予一定的补救措施,这就意味着银行业巨头的规模、结构和战略必须有所改变。

这是对我们所处现状的合理分析。第165章节是有潜在价值的,但前提是有关部门承认这一现实,并对它采取行动,使破产成为在现在美国经济环境和现行法律下所有公司可行的可选方案。

三、对沃克尔规则(Volcker Rule)的评价

2013年12月,沃克尔规则限制银行业巨头的自营交易和其他方式的投资,这是迈出的重要一步。在美联储前主席保罗·沃克尔(Paul Volcker)最初提出这个想法的整整四年后,以及它成为法律近三年半后,监管机构终于制定出这项规则。

这项规则是有一定价值的,这解释了为什么有很多大型银行推迟实施。到目前为止它们试图否认自身存在急需解决问题的策略彻底失败了。法律上的尝试似乎也不可能成功。现在的主要问题是,监管机构是否能够开拓更多的透明度,从而找到拥有更多可能性的新方法。

沃克尔规则的目的是影响一些银行业的巨头:摩根大通,美国银行,花旗集团,高盛和摩根斯坦利。这个目标是简单和明智的。考虑到这些银行拥有大量隐性的政府援助支持(例如联邦储备),他们在做出任何动作时应该更加小心,避免从事可能导致他们破产、扰乱全球金融系统的大规模债务活动。

其实他们本可以选择缩小规模而不被规则束缚。然而,由于管理层的决定,他们不得不面对额外的约束。

第一个推迟策略,也是银行巨头迄今为止主要强调的,就是否认沃克尔规则存在的意义。时任摩根大通首席风险官巴里·朱布罗(Barry Zubrow),提出沃克尔的规则是没有必要的,因为大银行的风险控制已经足够了。(也有传闻说他赞成这项规则。)至于摩根大通在首席投资办公室运营自营交易如何进行风险管控,已经成为一个疑问。朱布若在2012年底退休时告诉他的同事们,“我们已经从最近的交易损失的错误中吸取了教训。”

我希望这是真的,但它是不可能的,因为对大型银行来说,最主要的运营方式就是举债经营,即以大量借贷和尽可能少的的股权来“打赌”。这意味着要提高未经风险调整的股本回报率,这也是金融分析师(以及相关的新闻报道)的关注点。大多数监管机构现在已经清楚了这一点。

与此同时,朱布若和其他人还宣称,任何形式的沃克尔规则的出台将对经济形式和金融市场产生很大的负面影响。但由于规则的实施已经在进行,金融市场已经完全消化了这一消息。的确,目前的就业水平低于我们可以想象的程度,但主要原因是经济大萧条、以及过度风险(例如花旗集团)引起的金融危机带来的。

理论上对沃克尔规则的反对已经站不住脚了,一方面是因为朱布若和他的同事监管下的伦敦摩根大通亏损20亿美元的London Whale事件,另一方面也因为不少监管机构终于发现了大型银行的运作方式、以及破坏实体经济的原因。

财政部长Jack Lew因为推动规则的最终实施和坚持最高管理层负有管理公司遵守法律的责任而得到了赞扬。

第二个推迟策略是法律:向法院提出一个或几个诉讼,挑战沃克尔规则的关键部分。尤金·斯卡利亚(Eugene Scalia),最高法院法官Antonin Scalia的儿子,利用这一策略在其他金融监管案件上取得了一些成功。

但是,正如前国会议员Barney Frank指出的,参议院新规则的提出意味着我们应该期望三个法官确认对哥伦比亚特区的上诉,这就是沃克尔的规则将要面临挑战的地方。尽管最高法院会作何反应仍不清楚,但是成为一个成功的法律案件的机会已经因此消退。

第三个策略是寻找新的方法来掩盖自营交易的本质,这是一个重要地开放性问题。不管是监管机构还是其它外部人员,是否有足够的信息披露和可观察到的行为能够使得他们判断沃克尔规则的实质是否被实施了?例如,交易者可以得到多少补偿,信息的公开程度有多少?这些数据在交易过程中是否可用来为独立研究院提供官方的数据?

沃克尔规则对金融稳定有着重要贡献,虽然它可能还是会失败。现在关键的是实施和实行的细节问题何时向公众公开,以及公开到什么程度。

四、一些乐观的看法

最近,美国联邦储备系统最高决策层的思维发生了一些变化。

比如说,在2012年10月,州长丹尼尔·塔鲁洛(Daniel K. Tarullo)清楚的表示了限制最大型银行规模的可能性,通过将其非存款负债控制在GDP的百分之一。

首先,美联储已经开始认识到并公开讨论大型银行将继续接受隐性补贴:

“当系统增长到一定的程度,一些公司会因为太大而不能倒闭。尽管有Dodd-Frank Act和(美联储的)监管,但这些公司具有融资优势,因此它们会不能的保持着增长的激励。因此,为了以防万一,这种情况下还是需要有一个明确的(规模)上限。”

尽管Tarullo似乎想把责任推卸到国会,但这段话依然意味着,我们不应该让最大的银行控股公司的规模进一步扩大,。

“然而,为了制定这样一个上界,以及平衡不同的利益目标和社会目标的潜在重要后果,由国会针对这个议题立法再合适不过。如果选择这样做,采用简单的政策工具是很合适的,而不是依靠间接不完整的政策措施,如行政计算出潜在的复杂金融稳定线路图。按着这个思路,似乎最好的做法就是限制金融公司的非存款负债,在一个平均的、滞后的基础上计算为美国GDP的一定比例。除了简单的优点,这种方法还将限制金融企业成长为影响国民经济的增长和吸收损失的能力,可以推动拓展公司其他的资金来源,而不是依赖于稳定的存款基础。Dodd-Frank Act第622节提到的金融部门的集中度限值,是一个基于所有“金融企业”的合并负债总额的古怪算法。”

值得庆幸的是,有关立法已经得到了参议员谢罗德布朗和戴维维特的支持。美联储也将保证立法的进行。

将监管副主席任命为联邦储备委员会的一员会是一个最有效的办法。这个职位最初是由Dodd-Frank Act提出,但是令人费解的是,奥巴马政府对此完全置之不理。

此篇证词是在金融机构和消费者保护委员会、银行、住房和城市事务的参议院委员会前所作,时间是2014年1月8日。作者Simon Johnson是麻省理工学院斯隆管理学院Ronald A. Kurtz教授,彼得森国际经济研究所高级研究员

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