中国的新一轮政府性债务审计:三年过去,无甚长进

December 30, 2013 4:15 PM

在首次全国政府性债务审计结果披露的地方债规模震惊了中央决策层和中国观察人士之后,情况并没有发生太大转变。2013年12月30日,中国国家审计署公布的最新数据显示,中国地方政府债务不但在规模上扩大了,其债务结构甚至更加恶化。该次审计结果再次表明了这一点:试图通过健全管理制度来抑制地方债务上升的努力是徒劳的,只有全面深化财政改革才能控制地方债日益增长的风险。

政府的相关监管机构未能成功控制地方政府债务水平。自2011年审计署首次披露了审计结果,监管机构随即采取措施来遏制地方政府债务以来,地方政府借债速度持续超过GDP增速。2013年上半年,地方政府债务的总额与GDP之比从2010年的26.7%上升至33.2%。

中国的主要问题还不是未能阻止地方债务水平的进一步升高。中国的中央政府和地方政府负债总额与GDP之比在2012年年末仅仅是54%,相比2010年增长了20%。这与绝大多数主要发展中国家的水平相一致,比包括美国、德国和日本在内的主要发达国家低了许多。相较于这些国家,中国有着更为强劲的增长前景与更加充足的国内储蓄,理论上可以确保中央政府有足够的财政能力为地方政府作担保。

令人担忧的,是自2010年便开始逐步恶化的现有地方债务结构给相关金融体系所带来的风险。目前,中国地方政府债务更多的是由短期或有债务构成。有59%的地方政府债务将于2016年中旬到期,这说明未来三年内到期的债务比重有所上升。相比之下,2010年年末公布的第一次审计结果显示,只有53%的债务将于2013年年末到期。因为绝大多数的债务是由长期结算的项目,诸如基础设施建设等来构成的,所以短期到期债务将会带来一个问题。这种错配使得地方政府更可能会将债务展期。

在出现违约时,或有债务也会使得地方政府的补偿规模产生不确定性。审计结果显示,地方政府依旧依赖于地方政府融资平台来主导地方债的发行。而由这些高资产负债率的特殊目的实体(SPV)所发行的债务中,有一部分并不直接由政府负担。目前,有近40%的未偿债务是以政府或有债务的形式,而不是以政府负有偿还责任的债务的形式存在,这一数字相较于三年前增长了2%。

更糟糕的是,有越来越多的债务是出自非银行渠道。银行贷款的占比从2010年的79%下降至了2013年上半年的57%。部分原因是由于地方政府直接发债所致。这是一个积极现象,但通过地方融资平台公司向非银行类金融机构间接贷款会带来额外的风险。监管机构会更加难以遏制地方政府融资平台在非银行融资渠道的潜在违约可能。向诸如信托公司这类非银行类金融机构贷款往往成本更高,透明度更低,同时到期期限更短。

当务之急,中央政府应在三中全会上提出地方财政改革的草案。对地方政府,尤其是对债务杠杆高居不下的市级与县级政府而言,财税改革是减轻财政负担的必要措施,这同时也有助于降低其现有债务偿还能力的不确定性。扩大地方政府直接发债的限额也有助于减少或有债务,同时减少地方政府借贷中存在期限错配现象。

在12月中旬召开的中央经济工作会议已经把控制和化解地方政府性债务风险作为2014年经济工作的重要任务。借着最新审计报告的东风,中央决策层理应在今年大刀阔斧地进行财政改革,并控制住在第二次全国审计中凸显出来的风险。