印度尼西亚的出口禁令

December 24, 2013 2:15 PM

一个国家从威权转向民主时,随之增加的腐败是该转型未被充分认识的遗憾一面。前政权镇压工具的瓦解让路给了加剧的政治竞争、扩大的政治献金需求、法律缺席和利用国家权力向企业榨取竞选资金的政治家。类似情形看来正在印度尼西亚上演,而这种现象正蔓延到全球金属市场。

印尼是个族群众多的大型群岛国家。1998年苏哈托政权崩溃时,该国开始向民主转型,可以理解伴随着加强本地自主的追求。苏哈托领导的中央政权、其政治机器——专业集团党(Golkar)和军队已被削弱。十五年后,该国仍面临着治理问题。

印尼得天独厚地拥有丰富的天然资源,包括铜、镍、铝土矿和其他金属。2009年,印尼通过了采矿法,规定了20%的出口税以及于2012年起生效的矿石出口禁令。税收规定已生效实施,但是出口禁令随后被推迟到2014年。今年早些时候,印尼政府颁布法规,强迫矿主提高国内增加值或终端产品价值的本地投入。随着目标日期的临近,鲜有矿主对加工设施进行投资,该国面临出口的崩溃。这种可能令全球金属市场不安。印尼政府再次面临一场废除上述法律的疯狂游说活动。对于痴迷政治经济学的人,这场演练令人着迷。但对于我们其他人,这是个烂摊子。

两个分裂已经出现:一个分裂在镍和铝土矿矿主(他们出口国内增加值不高的矿石)与铜矿生产商(他们的出口附有较高的国内加工度)之间。另一个分裂在大型跨国公司和本土小矿主之间。大型跨国公司不同于本土小生产者在于:他们可能不欢迎采矿法,但是他们有足够的金融和技术资源以符合法律规定。例如,俄罗斯铝业联合公司(Rusal)和俄罗斯诺里尔斯克镍公司(Norilsk Nickel)已表示愿意对冶炼厂设施进行高达40亿美元的投资。另一方面,比之本土小型矿主,大型跨国公司与地方政治的利害关系更少。

近年来,印尼实行的采矿制度要求办理许可证才能出口矿石。(2013年8月,为了应对该国扩大的经常账户赤字,此要求被暂停)。对于镍和铝土矿,近期增加的大部分产出由本土小矿主驱动,用于出口中国。谁对该产业有最终监管权尚无定论,地方官员已经颁发了采矿许可证。地方政客需要自身的竞选资金,而许可证对于被许可人是有价值的。在调查的175个国家中,印尼在透明国际最新的清廉指数中排名第114位(与埃及同列)。其结果是小生产者激增、环境破坏加剧和走私泛滥。

就铝土矿和镍,中国报告的进口数额远远超出印尼记录的出口额数额。出口税率为20%,这意味着财政部大量的收入损失。牛津政策管理(一家私人顾问机构)估计,单就镍和铝土矿业,2012年逃税造成的损失为5.27亿美元,或是特许权使用费和土地租金收入的三分之一以上。这是个不小的差额。

选矿,或者说矿主从事下游加工活动的要求,可能会也可能不会产生经济效益。问题的关键是新的下游加工活动的相对效率。但不管正确与否,印尼政府似乎致力于该项目。由于无法满足选矿要求,本土小生产者反对这一动议并要求出口禁令推迟或终止。铜业企业也反对该项法律,但是基于不同的理由:新的规定与他们的“承揽合同”(CoW)条款相抵触。而该争议已经为利用国际政策举措来巩固国内改革创造了一个机会。

在全球范围内,特别是在美国和欧盟,采矿业正被采掘业透明度行动计划(EITI)和反腐败法律加大的执行力度所改变。印尼已开始了加入EITI的过程,但还没有被EITI委员会所认证。大型跨国公司铜生产商纽蒙特矿业公司(Newmont)和美国自由港迈克墨伦铜金矿公司(Freeport)——几乎占印尼产出的全部——是EITI的利益相关者,就如嘉能可国际(Glencore)和巴西淡水河谷公司(Vale)一样。中国铝业公司和俄罗斯铝业联合公司不是EITI的利益相关者,但是受香港信息披露规则管辖,因为它们在香港交易所上市。仅有俄罗斯诺里尔斯克镍公司游离于任何严格监管审查之外。(该公司的美国存托凭证[ADR]在纽约交易,但是这些交易不像上市公司一样受美国证券交易委员会规定的管辖。)

股票上市很重要,因为上市也使得公司受反腐败法规的监管,如美国的反海外腐败法(FCPA)和其他地方类似的立法。举例来说,加纳石油业出现一个涉及在美注册的公司的腐败案时,加纳当局能够向美国司法部寻求调查帮助。反海外腐败法推动了美国司法部的合作。

这些情况促成了一个政策纲要。首先,印尼应当完成加入EITI的过程,因为这样做是走上正轨。其次,它应该推迟出口禁令,视同意投资工厂设施的企业而定并加入EITI,最好是接受经济合作与发展组织(OECD)成员国某个市场的金融法律的监管。印尼正在努力加强自身治理,在财政部内部为采矿业建立专业的税收团队。但是,建设本国能力的同时,它应该适当地依靠外部力量进行反腐败工作,就象加纳那般谋求美国司法部的帮助。第三,印尼应该将铜矿排除在外,因为它们已经在国内进行加工。这可以通过设置选矿阀值得以实现,其标准与本地加工的当前水平相一致。借着铜矿出口禁令取消的可能性,政府和生产商可以在承揽合同条款下协商可接受的税收。

最终的结果将不利于铝土矿和镍的本土小生产者而利于大型跨国公司,即便如果任何本土生产者都能满足这些要求而这一结果也被接受。这样做的目的在于对最佳实践的维护,而不是歧视。这样的政策可能带来更大的透明度和税务合规,以及更好的安全性和环保绩效。

通常情况下,偏好大型外国企业而不是本土新生力量的政策不会受东道国政府的欢迎。对大型跨国公司政策倾斜的原因不在于它们是天使和而本土小生产者是魔鬼(虽然美国自由港迈克墨伦铜金矿公司,作为彼得森国际经济研究所的企业支持者之一,必须是圣洁的!),而是在于就透明度和信息披露。大型跨国公司比其本土竞争者,受到更多更有效的监管,而且对于牵扯地方政治,它们在法律上和信誉上会损失更多。印尼政府可以通过受制于经合组织某个市场的监督管辖来加强这一方面。矛盾的是,跨国公司的大规模不仅就环境和安全问题可以促进最佳实践,而且也会使自己成为当地的顶级企业。